作者：潘涛，j9游会真人游戏第一品牌咨询 研究院执行院长

编者按

德国于2021年6月24日重新修订《气候保护法》【1】，将原本至2050年实现碳中和的目标提前至2045年。这个气候保护目标的实现不仅仅依赖于商业和技术创新，区域能源结构零碳化的进程，同时需要在根本上改变人们的日常行为与消费模式。城市致力于让气候友好型生产生活方式转变成为所有市民日常行为的准则，是实现碳中和目标的基本盘。

从上世纪70年代以来，弗莱堡市的气候环境实践公认为德国领先，被誉为“德国绿都”。2021年和2022年，面对全球气候保护的新要求，市议会最新提出在联邦和州区域能源零碳化的基础上，力争实现2038年甚至2035年碳中和【2】。我们希望通过德国弗莱堡案例的深入剖析，回答几个关键问题：

• 城市碳中和转变的内驱力在哪里？如何发生、发展并且长期可持续？

  
  

• 各个城市处于不同的发展阶段，具有不同的资源禀赋，迈向碳中和的路径哪些是共性的？哪些是个性化的？

  
  

• 哪些具体政策和行动措施是值得我们中国城市借鉴的？
  
  

一、弗莱堡市人口经济和气候保护目标

弗莱堡核心城区面积153平方公里，人口约23.4万（2022年）【3】，2019年GDP总量达到127亿欧元，较1991年增长100%，人均达到5.5万欧元。虽然弗莱堡是目前德国为数不多的人口仍在增长的城市，但该市多年来二氧化碳排放量持续降低。从绝对数值来看，自1992年到2016年，弗莱堡市CO₂排放量从227.5万吨下降至165.4万吨，降幅为27.3%。与此同时，城市人口数从约19.3万上升至22.4万。按人均计算，减排幅度高达37.2%【4】。从1992年的人均碳排放11.76吨，下降至2016年的7.38吨【5】。

弗莱堡市早在2007年就提出2030年减排40%的气候变化目标， 2014年提出2030年减排50%、2050年实现碳中和目标，2019年又提升2030年减排目标到60%，2021年进一步提出争取2038年提前实现碳中和目标的愿景。在下图弗莱堡城市碳中和趋势情景可以看出，2030年减排60%的目标是较容易实现的，只要延续历史减排趋势线性下降，每年下降率保持3%左右，基本上能够实现2030减排60%的目标。但是如果要实现2050碳中和情景，则人均碳排放减排幅度达到4%，这是一个非常有挑战性的目标。而进一步要2038年实现碳中和，这个不仅要求城市做的很好，而且要求城市调入电力完全实现零碳化。（见图1）

【6】

二、可借鉴的碳中和实践

弗莱堡2019年发布了城市碳中和总体方案【7】，其中交通、供热、可再生能源、建筑、资金、绿色工业园、可持续生活方式等行动领域具有实际可操作的具体措施出台，值得中国城市学习和借鉴。（见图2）

1. 绿色知识经济增长创造就业机会不增加碳排放

弗莱堡丰富多样的教育资源带来了众多游客和消费，增加了居民数量，吸引和培养了高素质专业人才，知识经济成为城市创新和发展的重要引擎。弗莱堡的健康产业就业人员比重占总就业人口的20.4%，拥有众多知名专科医院和康复机构。同时，各类机构为医疗健康职业不断增长的市场提供专门的培训和进修项目。每年弗莱堡有160万人的健康旅游【8】。

弗莱堡地区在环保和太阳能经济领域拥有特色鲜明、极具创新力的增长型产业集群。目前共有大约2000家公司和12000名就业人员，约占整个就业人口的10%。环保经济每年创造价值可达6.5亿欧元，区域范围内有2000多家企业参与其中，占整个区域GDP的大约4%。

2. 可用于公共开支的碳中和资金来自于能源特许经营费

弗莱堡市从能源市政公司Badenova每年征收1.8cent/度电的特许经营费收入1200万欧元。从2008年开始，市政府决定划拨10%的特许经营费用于气候保护资金，当时约100万欧元/年，2014年增加到300万欧元/年。到2017年底，10年累计资金达到1890万欧元。从2020年开始，由于2050碳中和目标确立，决定划拨50%的特许经营费用于气候保护，大约600万欧元/年。从2023年开始，将1200万欧元100%用于气候保护。未来10年有1.2亿欧元财政资金用于气候保护。

3. 气候工程就是民生工程

长期补贴以及能效标识与房产交易捆绑促进居民住宅高效节能

弗莱堡市多年来致力按照高效节能标准（kfw40【9】即能耗水平仅相当于平均水平的40%）促进改造和新建建筑成为超低能耗或者正能量建筑。从2002年开始，弗莱堡就对气候友好住宅进行补贴支持。当前的建筑翻新率为每年1.6%，预计2030年前该比例将上升为2.2%【10】。

碳中和新城建成高标准经济适用房小区

策略1：打造社会融合经济适用的碳中和小区迪滕巴赫新城区，建造6900 套经济适用房和配套设施，满足16000 人居住；

策略2：建设“短途城市”减少机动车出行，类似于中国各大城市打造的“15 分钟社区生活圈”；

策略3：确保碳中和能源成本不高于传统能源，区域能源供给仅使用废水热能与太阳能，减少对大电网和能源集中供应的依赖；

策略4：大力发展绿色基础设施，建设生态廊道实现小流域生态修复。

图：弗莱堡市迪滕巴赫碳中和新城规划效果图一

（来源：弗莱堡市政府【11】）

4. 大力推进能源和供热系统脱碳改造【12】

当地能源转型技术路线就是热电联产（CHP）+热泵+可再生能源。在地方能源系统中，垃圾焚烧厂、填埋场沼气和生物沼气厂等循环经济节点也都纳入成为能源系统网络，物尽其用，非常高效。减少一半本地能源消耗量，稳步提高私人和工商业的能源使用效率，逐步过渡到全部使用可再生能源。

整个城市现在有13家集中式和90家分布式CHP，过去二十年已经成功减少了50%的核电使用，并且能够提供全市30%的供热。最早到2035年，天然气、燃油等化石能源都将从地方能源结构当中脱去。核电的比重也由60%降至5%以下。此外，自2011年起，生态电已被作为标准能源提供给私人用户，超过50%的城市用电均来源于热电联产（CHP）方式。

5. 德国首创的绿色工业园气候保护方案【13】

从2013年至今, 在市政府的牵头下, 区域内规模最大的能源供应商巴登诺瓦（BADENOVA）、弗劳恩霍夫太阳能研究所（ISE）和弗莱堡市经济旅游会展促进署（FWTM）率先制定了德国首个工业园区气候保护方案，在北部工业区实施。该区占地300公顷土地，有300家企业和1.5万名员工，占弗莱堡市用电总量的20%，占弗莱堡市二氧化碳排放总量的10%。该方案主要围绕供热与制冷、能效、交通、绿色能源四大行动领域制定了90多项措施。下图显示15项重点示范项目和12家重点单位，包括研究所、大学、热电厂、集中式光伏站、宜家商场、太阳能信息中心、垃圾分类处理厂等等 。

图：绿色工业园示范项目

（ 图片来自于弗莱堡绿色工业园手册【14】）

6. 构建气候友好型交通【15】

弗莱堡20% 以上的碳排放来自交通领域，而且目前还处于增长状态。在大交通上，弗莱堡和周边城市通力合作，正在开展以下主要低碳化交通措施：

• 将巴塞尔- 米卢斯- 弗莱堡机场与上莱茵河区域的轨道交通接驳，实现空铁联运；

  
  

• 在弗莱堡火车总站设立法铁高速列车TGV停靠站，将弗莱堡地区与法国铁路交通直接相连；

  
  

• 在考虑生态环境和自然景观保护的前提下，扩建莱茵河谷铁路货运轨道和车站；

  
  

• 将建设城市隧道作为城市更新和疏解城市过境交通压力的重要契机；

  
  

• 在高速公路附近修建铁路货运装载站，建立地区铁路- 公路联运体系；

  
  

• 在市区边缘设置货运枢纽站，市区内不再允许大型货运车通行，市内货物的运输将一律采用小型货车，实现城区货运车辆的精细化配置。

在市内和市域交通方面，弗莱堡早在1969年就已制定了第一部“交通总体规划”，确保交通设施的新建和扩建不能对城市发展和生态环境带来过多的负面影响，提倡步行、使用自行车和公共交通等。上世纪八十年代到九十年代，弗莱堡自行车交通占市内交通的比例由15%上升到28%，公交车交通占市内交通的比例从11%升至18%，私人汽车的使用比例则从38%降至30%。与德国其他大城市相比，弗莱堡的私人汽车拥有密度很低，每1000人平均拥有393辆汽车。

2021年开始，弗莱堡着手编制新一轮的城市交通规划方案。这是一个全过程公众参与的过程。2022年10月份，市政府批准草稿公示之前做过两轮公众参与咨询，到10月份草稿发布以后又做了两轮，2023年将通过市议会批准，确定预算和2030年实施方案。每一个项目都有一页纸描述，目标是什么，要做什么事情，怎么能做到，非常的详细。这样一个实施方案其实是清晰高效的公众沟通工具。公众只有能够看懂这个方案，才能提供相应的优化建议，提高交通管理效率，提高基础设施投资的有效性。

三、对中国城市的启示

第一个，钱从哪里来？

应对气候变化非常缺钱。目前两个机制的缺失导致市场资金无法顺利到位。其一，碳税（排放者付费）机制的缺失，全民必须为气候变化的外部成本买单，在全社会“蛋糕”不能做大的情况下，减碳支出势必会减少民众其他福利的享受。其二，碳市场机制的缺失。虽然欧盟、中国等国家地区都在独立实验碳市场，但市场化的碳定价尚未形成，可交易的碳价值甚至无法抵消成本，更无法产生增量价值，且许多地方减碳缺乏法律强制约束性，这就导致增量资金不会大规模投入减碳事业，应对气候变化的资金无法运用市场化手段进行筹集。在当前两个机制缺失情况下，能够投入气候变化的资金极为有限。弗莱堡怎么做的呢？它从电费中收取。从2008年开始，每一度电多收相当于人民币1毛钱，每年收1000多万欧元。从2023年开始，每年拿出1200万欧元用于气候保护。对于中国来讲，如果城市利用现有的阶梯差别电价政策，将增收的部分电费转成碳中和专项经费的话，这也可以短时间内增加政府对碳中和项目的引导和支持力度。

第二个，钱怎么花？

弗莱堡在气候民生工程上都有重点投入，譬如说补贴居民住宅节能改造，扶持碳中和经济适用房小区建设，建设气候友好型交通出行设施等等。中国城市可以用好财政和专项债资金，无论是棚户区改造，还是老旧小区改造，以及城市更新项目，对既有建筑节能改造和新建建筑绿色贯标进行资金倾斜，将气候和民生工程更有效协同起来。

第三个，如何创新？

通常能源行业是高度垄断行业，其本身并没有创新动力。但是弗莱堡的案例告诉我们，垄断行业要想维持其垄断地位，所担负的社会责任也必须是匹配的。在公众压力下，弗莱堡的最大能源公司Badenova必须不断优化其能源结构，推出生态电产品、低碳天然气产品，否则它的垄断地位就可能被颠覆。就像70年代的核电曾经是弗莱堡的主力电源，占比高达60%，但就是因为民众的反核意识高涨，50年后的今天残余的核电占比不到5%，彻底失去了垄断电力的地位。

如果说电力市场是垄断的，那么供热市场却是开放竞争的状态。弗莱堡整个城市有13家集中式热电联产CHP和90家分布式CHP，都是民营的。大家互相竞争，采取更好的技术，更加低碳的燃料。过去二十年，通过CHP的普及，成功减少了50%的核电消费量，并且能够提供30%的全市供热，这个趋势仍然在继续。垄断企业的社会责任以及开放市场的竞争都是弗莱堡在能源转型过程保持有持续创新的动力。

第四点，为什么老百姓会支持？

弗莱堡长期的低碳环保行动怎么能够得到社会各界的广泛参与和支持？这个不是仅仅因为公众道德和意识形态那么简单，最主要的原因是做低碳环保的事情，让公众有获得感，真正有了获得感以后大家才会支持这件事情，那么获得感来自于什么？

• 政府拿出真金白银补贴老百姓的住房改造；

  
  

• 从自由、效率、性价比、舒适、体面等多个维度来综合考量，自行车和公交成为居民出行的首选；

  
  

• 造最好的房子给中低收入家庭住，让老百姓住得起碳中和高标准的经济适用房；

  
  

• 所有的规划实施方案，都必须是全过程民主，不光是公众参与，甚至还要公投表决，民众有主人翁的心态在参与城市管理和社会治理；

  
  

• 绿色产业成为支柱产业之一，有超过10%的工作岗位是绿色就业，而且是新增就业。
  
  

• https://www.bundesregierung.de/breg-de/themen/klimaschutz/climate-change-act-2021-1936846

• https://greencity.freiburg.de/pb/meilensteine.html

• https://www.freiburg.de/statistik

• 德国城镇碳中和之路：弗莱堡气候保护方案. 绿色之都德国弗莱堡公众号文章

• https://greencity.freiburg.de/pb/site/freiburg_greencity/get/params_E-1726203954/1693283/environmental%20and%20climate%20protection%20in%20Freiburg.pdf

• 德国城镇碳中和之路：弗莱堡气候保护方案. 绿色之都德国弗莱堡公众号文章

• https://www.freiburg.de/pb/1292965.html

• https://meeting.freiburg.de/branchen-kompetenzen/medizin-und-gesundheit

• https://www.co2online.de/modernisieren-und-bauen/sanierung-modernisierung/kfw-40-anforderungen-foerdermittel/#c174829

• Environment and Climate Protection in Freiburg. Online access on www.freiburg.de. City of Freiburg im Breisgau, Department for the Environment, Youth, Schools and Education

• www.freiburg.de

• https://www.freiburg.de/pb/site/Freiburg/get/params_E680708336/2021233/Masterplan_Waerme_Freiburg%202030_barrierearm.pdf

• https://greencity.freiburg.de/pb/1615379.html

• www.freiburg.de/greencityChinese report

• https://greencity.freiburg.de/pb/site/freiburg_greencity/get/params_E1768464132/1836686/GIP_Brosch-2021_WEB_Doppelseiten.pdf

• https://www.freiburg.de/pb/1828983.html

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