作者：杨睦，j9游会真人游戏第一品牌世安 副总经理
作者：曹蓝兮，j9游会真人游戏第一品牌世安 高级经理
一、低效用地的现象
1. 什么是低效用地
根据原国土资源部印发的《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见(试行)》（国土资发〔2016〕147 号）的规定，低效用地的改造开发范围包括下文的前四种类型：
国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业用地
不符合安全生产和环保要求的用地
“退二进三”产业用地
布局散乱、设施落后，规划确定改造的老城区、城中村、棚户区、老工业区等
各地自行定义的其他用地
各省市又根据自身发展需要，因地制宜地补充了多种低效用地类型，诸如低于有关土地使用标准，或未达到土地供应时约定的开发利用程度，或经节约集约用地评价认定为低效的建设用地；项目用地已建成后，剩余作为其它用途出租的土地等各类低效用地。
2014年，原国土资源部曾报告说我国城镇低效用地占比达到40%以上，近2万公顷。根据二调数据显示， 2017年我国城镇低效用地仍有1.27万公顷。这些低效用地主要分布于老城区、园区、工矿区，本文重点聚焦分布于各类园区内的低效用地。
2. 园区低效用地的表象
伴随着城镇化进程的快速推进，上至东部发达的一线城市，下至西部县城普遍存在政府盲目追求大干快上的目标，部分园区新的项目未能深入研究缺乏落地性，引发土地闲置、工程烂尾，老的产业又因为无法转型而被淘汰停工停产，变成僵尸企业，造成土地低效利用的现象。
土地闲置
项目烂尾
停产停工
二、产生的原因
1. 城市规划缺少延续性
政府换届常常伴随着产业结构、重点发展区域、重点项目等涉及城市发展理念的重大调整。最显著的就是地方政府在已有工业园区尚未充分利用的情况下，另起炉灶新建园区去匹配新的产业发展方向，造成规模各异的工业园区散落在城市内部，很难实现一张蓝图绘到底的发展目标，影响城市整体发展。城市规划的重大调整易导致企业无法如期获得相关批文，投资建设计划难以落实，大量用地被政府征收后批而未供，或供而未用。
2. 土地开发缺少监管
随着增量土地指标的不断减少，土地获取的费用也将逐步提高，部分企业捕捉到了快速获利的商机，通过囤地利用地价差赚取收益，让工业用地本身失去了生产的属性。部分地方政府在供应产业用地时，牺牲土地利用效率、降低工业用地门槛来完成招商引资签约落地，甚至一次性给予企业过多的建设用地用于未来扩大生产。但企业因产业结构、市场、资金等因素影响，无法实现预期目标。
政府缺少对企业建成投产时间、投资强度、产出效率等衡量工业用地效率的重要指标进行监管考核的理念，供地时没有预设工业用地收回条件，导致政府无法及时清退不良企业，造成土地低效利用。
3. 外部环境影响
受外部市场、经济形势的变化，外贸失速、内需不振，企业自身出现经营困难，甚至面临停工停产。工业用地二次流转相关的法律、制度以及市场框架建设不到位，激励机制尚未建立，导致企业即使无法继续经营也不能及时实现土地退出，进而造成土地利用效率不高。
三、实践中的困局
1. 市场作用不充分
多地政府在低效用地处置上缺乏有效激励机制，导致社会主体参与意愿不高，市场手段运用不足，只能依靠有偿征收的方式实现原有企业退出，资金筹措难度较大。若政府无法保证招商引资顺利、企业投产后的亩均效益达标，收储的土地容易重新变为低效闲置用地，造成财政损失和现金流压力。
2. 顶层设计不完善
部分省市的顶层设计落后于地方实践，缺乏市域层面上的政策指引与专项规划，区级及以下部门可采用的政策工具有限，地方性法律法规约束力不足，易导致各部门缺失工作执行力；缺乏统筹、管理粗放不利于城市空间整体优化调整，易导致土地碎片化加剧。
3. 配套措施不到位
国家层面的激励政策较为宏观，地方上可能尚未出台完备的、可操作性强的税收、金融、土地利用、增减挂钩、历史遗留问题等相关配套政策；或是配套措施和激励机制的针对性不强，无法适用于不同类型的低效用地处置。
4. 工作机制不健全
低效用地再开发工作对各部门协作的要求较高，需要统一领导、统筹推进，若无法建立一整套从项目准入、履约监管、激励约束到绩效评估的有效机制，将无法实现项目的全生命周期管理。
四、解决方案
1. 创新模式，多元参与
探索创新模式，发挥市场机制的作用，可通过优化利益共享机制等方式，提高社会主体的积极性，鼓励多元主体参与进来。针对不同类型的低效用地，实行差别化整治。
2. 强化制度，通盘谋划
加强顶层设计、坚持规划先行。出台纲领性文件，规范低效用地处置工作，做到有法可依、有章可循；承接上位规划，统筹考虑城市功能再造，编制低效用地再开发专项规划，将国土空间规划的空间管制要求和控制性指标落实到土地要素配置上。
3. 合力联动，精准施策
各责任单位协同推动、各司其职，根据低效用地的实际情况制定任务清单，逐一分析、科学研判，明确具体处置方式、工作任务和时间节点， 以“一地一策、一企一策”为原则制定处置方案，靶向整治，确保低效用地得到最大程度的再开发。
4. 数字赋能，动态监管
开展全面摸底调查，建立低效用地数据信息库，完成标图入库工作。整合自然资源、住建、发改等多部门数据，实行动态管理、定期更新，确保数据共享、信息互通，对低效用地再开发工作实施全过程监管。
五、可参考案例
1. 天津港保税区海港城市更新项目
天津港保税区经过30余年的高速发展，与新时代高质量发展不相适应的区域产业结构偏向传统、部分项目用地强度效益不佳、部分存量资产有待盘活等问题日益凸显。
天津港保税区管理委员会、天津市规划和自然资源局滨海新区分局以公开招标的方式，选定天津港保税区城市更新投资建设集团有限公司作为项目存量资产盘活的实施主体。通过盘活海港区域存量资产、老旧项目更新迭代、提升基础设施运营管理水平、拓宽社会投资渠道等方式，实现低效的工业用地再开发。
该项目具备以下三个特点：
盘活方式创新
对于存量传统工业土地采用了“工对工”方式进行盘活，维持工业用途土地性质不变，没有采取大拆大建的地产开发模式；
融资效果好
已完成以国开行为牵头行的85 亿元银团贷款协议签订，并提取首笔贷款。同时积极引入战略投资机构、产业发展基金，取得了较好成效，为项目推进提供了坚实保障，也为引入产业方提供了信心；
整体规划性强
通过整体策划、分批收购，将园区内低效资产进行统一规划管理，有效提高了盘活存量资产的效率。
入选国家发改委公布的24个盘活存量资产扩大有效投资典型案例，向全国推广。
2. 江宁区汉德森公司低效用地再开发项目
南京江宁汉德森“申智滙谷”工业互联网产业园项目位于南京市江宁高新区科建路666号，西邻主干道天印大道，北临科建路，南至科宁路，东至湖山路。
南京汉德森科技股份有限公司于2003年以协议出让方式取得土地使用权，实际出让面积169亩，用途为工业用地。由于业务发展原因，产出效率较低，部分厂房和土地长期处于低效利用状态，亟待进行产业更新及改造盘活。
2020年2月，响应低效用地再开发及鼓励建设高标准厂房政策，江宁高新区政府积极促进由第三方公司收购汉德森公司股份，将该地块进行低效用地再开发。
市场主导
由过去的单一政府投资模式转变为社会资本再开发模式。江宁高新区政府积极促进由第三方公司收购汉德森公司股份，利用存量土地通过收购重组实现产业转型升级；
“产业上楼”模式
通过提高容积率，建设高标准厂房集群，将原来平铺式开发厂区集中上楼，并集研发、生产、金融配套等于一身，加强土地集约利用；
“保姆式”服务机制
政府组建工作专班，提前介入立项、环评、建筑方案、供地手续、建筑工程规划许可证、施工许可证、消防、质检监等开工前的所有程序，助力企业“拿地即开工”；
提升土地承载力
地块原容积率0.75，保留约2 万m2 建筑，其余区域新建或拆除重建，分三期建成后地上总建筑面积将达到26.6 万m2，容积率将达到2.5，是原建筑体量的3.3 倍；
创造经济效益
地块再开发总建设投资达到21 亿元，分三期建设，全部投入使用后，引进300-400 家优质企业。目前已签约企业可实现年产值6亿元，年税收3000万元；
区域产业升级
实现众创空间+ 孵化器+ 加速器+ 总部的全链条服务，打造高价值的综合创业载体，通过载体产业发展、内生态打造，带动区域产业升级，加快区域城市化进程。
2022年，该项目入选江苏省十大工业用地节地模式（技术）先进典型案例。
3. 上海生物制品研究所地块更新项目
上生·新所位于长宁区东部，地处新华路、愚园路、衡山路至复兴路三个历史文化风貌区的中间区域，北至延安西路、东至番禺路、西临规划安西路、南至牛桥浜路，项目总占地面积约4.7万平方米。
上海生物制品研究所（简称“上生所”）通过划拨方式获得项目用地，但随着城市环保要求的日益严格，难以在此继续生产经营下去，因此整体搬迁至市郊，用地也随之闲置。2016年，上生所通过招标方式与万科签订20年租赁开发协议，由万科负责整个园区的更新改造和经营。
项目用地更新改造前的土地性质是以生产研究功能为主的科研用地，上生所通过补交土地出让金方式将土地变性为商业服务业用地，并通过提供公共要素和公共空间，在规划指标控制上获得了一定容积率的奖励，进行了建筑高度调整。
万科接手后整体分为二期实施，一期重在历史建筑修缮和既有建筑更新，已于2018年对外开放，导入文化娱乐、办公、生活配套等功能。仍在建设中的二期，以新建为主，将植入办公、商业等功能。整个园区改造后的业态中办公占比7成，其他的商业、娱乐、文化等占比3成。改造后的园区已被授予上海市级文化创意产业园区，入选上海城市更新十大典型案例。
上生所更新前
上生所更新后
六、结语
随着十四五提出要推动城镇化高质量发展，园区低效用地再开发已然迫在眉睫。由于缺少完善的园区低效用地再开发体系，政府无法独自完成此项任务，需要尽可能地调动各类型的社会投资方参与到园区低效用地再开发的进程中，通过多方的探索与创新，逐步捋清相关流程与机制，最终总结出具有可复制性的园区低效用地再开发之路。
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